코로나19로 인한 전 세계적인 팬더믹 상황은 바이러스에 대한 보건위생적 대응만큼 사회적 소통의 중요성을 부각시키고 있음. 새로운 감염병에 대처하기 위한 정부의 대국민 소통 문제는 정확하고 신속한 정보의 제공, 국민들의 공감대와 적극적인 참여 의식을 고취하기 위해 더욱 중요한 사회적 의제가 되고 있음.

미국과 더불어 코로나19 봉쇄정책으로 인해 경제적 타격이 심각한 유럽 각국은 모든 산업분야에 전면적인 긴급지원 정책을 발표하고 있고, 언론계에도 적극적인 긴급지원 정책을 추진하고 있음. IMF가 2020년 6월 발표한 세계 경제성장률 예측에서 유로존은 올해 –10.2% 역성장이 전망되면서 세계적으로 가장 심각한 경제적 타격이 예상됨(정수연, 2020.6.24).

이에 본 리포트에서는 유럽 주요 국가들이 추진하고 있는 언론지원정책 현황과 더불어 코로나19로 인해 긴급하게 언론의 기능 유지를 위해 이뤄지고 있는 지원정책들에 대한 현황을 살펴보고자 함. 이를 통해 국내 언론지원 정책에 필요한 함의를 도출하고자 함.

◈ 프랑스 6억 6,600만 유로 긴급 지원 예산 편성

○ 영미권과 유럽의 상당수 언론사들은 코로나19 봉쇄정책으로 인해 광고 매출이 급감하면서 심각한 경영난에 빠짐. IMF가 2020년 6월 발표한 세계 경제성장률 예측에서 유로존은 올해 –10.2% 역성장이 전망되면서 가장 심각한 경제적 타격이 예상됨(정수연, 2020.6.24). 이러한 상황에서 몇몇 국가들은 언론에 대한 긴급 지원을 시행하고 있음. 코로나19와 같은 전대미문의 위기 상황에서 민주주의를 지탱하는 언론의 역할이 그 어느 때보다 중요하다는 판단 하에 언론을 위한 재정적 지원을 서두른 것임. 프랑스, 캐나다, 덴마크, 스웨덴, 노르웨이, 오스트리아, 영국, 유럽연합 등이 대표적인 사례임.

<표1> 국가별 코로나19 대응 긴급지원 현황

○ 프랑스 정부는 2020년 7월1일, 신문에 대한 긴급지원금으로 6억6,600만 유로(약 9,170억 원)을 책정함. 이 조치는 코로나19 위기로 심각하게 불안정한 상황에 직면해있는 문화와 미디어 분야의 지속 가능성을 위해 50억 유로(약 6조 8,856억 원)라는 전례 없는 긴급지원을 결정한 것에서 기인함. 프랑스 문화커뮤니케이션부는 신문에 대한 긴급지원금 중 1억5,600만 유로를 배급사인 프레스탈리스(Presstalis)에 할당함. 이는 프랑스 언론이 신문 배급사인 프레스탈리스(Presstalis)의 위기와 코로나 19로 인한 광고 수익 급감이라는 이중고에 시달리고 있다고 판단했기 때문임. 또한 정치 및 종합정보 신문의 신규 구독자를 대상으로 최대 50유로의 세금 공제를 단행하고, 이를 위해 2,000만 유로를 할당함. 아울러 신문 산업 혁신을 위한 언론발전전략기금에 1,000만 유로, 프랑스령 해외영토의 취약한 신문사 및 배급사 지원을 위해 3,000만 유로를 할당함. 더불어 코로나19의 타격을 가장 크게 입은 신문 판매업자들에게 1,900만 유로, 정치 및 종합정보를 다루는 소규모 독립 언론사를 대상으로 800만 유로를 지원할 예정임(Alcaraz, 2020.07.05). 나머지 지원 대상은 아직 발표되지 않았음.

○ 캐나다 정부는 7월 7일 문화, 문화유산 및 스포츠 조직을 위한 코로나19 대응 긴급 지원의 일환으로, 정기간행물을 위한 캐나다 기금(Canada Periodical Fund)을 통해 4,500만 달러를 저널리즘 부문에 할당함. 이 특별 조치로 2020년 코로나19 위기 동안 소수 민족 공동체 혹은 지역 공동체에 봉사하는 잡지 및 무료 주간지가 단기 긴급 재정 지원 기금의 수혜를 입게 됨. 이보다 앞선 지난 3월 25일, 캐나다 정부는 위기에 빠진 언론을 위해 언론사의 급여 및 디지털 뉴스 구독자를 위한 세금 공제 시행을 가속화하고, 3,000만 달러의 정부광고를 집행할 것이라 발표함(Patrimoine canadien, 2020.07.07).

○ 덴마크 정부는 코로나19로 인해 광고매출이 하락한 언론사를 지원하기로 결정함. 광고매출이 30~50% 감소한 언론사에는 손실액의 60%를, 50% 이상인 경우에는 80%를 보상하기로 함. 이 조치는 덴마크 정부가 코로나19로 인한 경제손실에 대응하기 위해 전 산업분야에 걸쳐 4천억 DKK(약 71조원) 지원을 결정한 것에 비해 언론사에 대한 지원 결정이 너무 늦은 것 아니냐는 비판이 일자 새롭게 마련된 것임. 언론인의 직업 보전을 위해 정부가 민영언론사 급여의 75%를 지불하고 고용주가 25%를 부담하기로 함. 언론사를 위한 긴급 지원 조치는 2020년 3월 9일부터 6월 6일까지 적용될 예정임. 이 기간 동안 언론사는 총 1억 8천만 DKK(약 333억원)를 지원 받을 것으로 예상됨(ECPMF, 2020.05.03).

○ 오스트리아 정부는 코로나19로 대다수 중소기업인 신문기업 경영에 직접적인 타격이 발생했다고 보고, 2004년 제정된 신문지원법에 제4a장(예외적 지원)을 신설하고 제12b조에서 인쇄부담금을 지원하는 조항을 마련함. 신문지원법 제12b조 제1항은 코로나19로 인한 출판미디어 영역에서 매출급감이 가져온 경제적 파급효과가 발생한 것과 관련, 2020년에 한하여 일회적으로 2019년 공사부수를 기준으로 1부당 3.25유로의 지원금을 지급할 예정이라 밝혔으며, 제2항에서는 법 시행 4주 이내에 신문기업이 전년도 발행부수를 증빙할 경우, 커뮤니케이션청이 인쇄부담금을 지원토록 함. 동 지원은 오스트리아정부가 채택한 제4차 코로나19 관련 입법의 일부로 채택됨. 긴급지원금은 총 974만 2,164유로로 무가지 포함, 15개 일간신문에 지원함(RTR,2020).

○ 스웨덴 정부는 코로나19위기로 경영난을 겪고 있는 신문사를 지원하기 위해 신문판매부수에 대한 국가지원령을 2020년7월2일 공표하고, 스웨덴 신문라디오TV청 산하 신문지원위원회를 통해 지원을 실시하고 있음. 이 지원은 코로나19위기로 급감한 광고매출로 경영위기를 맞이하고 있는 인쇄매체에 대한 일시적 지원을 목적으로 1억5,000만 SEK(약 200억 원)의 예산을 편성함. 지원 대상은 독립언론사로 미디어윤리기준을 준수하고, 스웨덴 독자를 대상으로 출간하는 신문사임. 지원범위는 2020년 4월~6월 사이 코로나19로 인한 광고수익 감소분의 75%이며, 각 사당 최대 지원금은 1,000만 SEK(약 13억 원)로 지원신청사 가운데 심사를 통해서 할당함(MPRT, 2020.07.07).

○ 노르웨이 의회는 2020년 7월 7일, ‘코로나19확산에 따른 뉴스미디어의 매출감소에 대한 일시적 보상을 위한 시행령’을 제정하고 코로나19위기로 매출이 급감하여 경영난을 겪고 있는 미디어 지원에 총 3억NOK(약 388억 원) 규모의 예산을 긴급 편성함. 지원범위는 2020년 3월15일부터 6월30일 사이에 발생한 기업 매출감소분에 대해서 60% 까지 정부가 지원하도록 규정함. 지원대상은 저널리즘원칙에 따라 정기적으로 시사현안과 공적관심사에 대한 정보와 여론형성에 필요한 공론을 뉴스로 생산하고 공급하는 온오프라인 매체임. 지원금 산정은 노르웨이 미디어청 신문지원위원회에서 책정함. 지원금은 각 사당 최대 1,500만 NOK(약 19억 원)이며, 매출감소분이 2만 5,000NOK(약 324만원) 이하일 경우에는 지원 대상에서 제외됨(Medietilsynet, 2020.07.20).

○ 코로나19로 일부 광고주들이 광고 집행을 중단하면서 언론사가 위기에 빠지자 영국 정부는 정부광고 및 캠페인 광고 집행하기로 결정함. 영국 정부는 2020년 1월 31일까지 1년 동안 뉴스 매체에 620만 파운드(한화 약 94억 원)의 광고비를 지출했으나, 2020년 2월에만 전체 미디어에 1,240만 파운드(한화 약 189억 원)를 집행함. 또한 지난 4월 17일 정부와 신문업계는 ‘모두 함께(All in, all together)’라는 명칭으로 3개월 간 광고 제휴를 시작함. 약 3,500만 파운드의 가치가 있는 이 캠페인 광고는 영국의 모든 중앙 및 지역 일간지에 노출됨(Digiday, 2020.04.17).

○ 유럽 연합 역시 팬데믹 기간 동안 언론의 자유 보호를 위해 긴급 언론 지원 기금을 책정함. 2020년 3월, 유럽 연합은 언론의 자유 침해 및 다원주의에 대한 위협을 탐지하고, 국경을 초월한 탐사저널리즘을 지원하기 위해 510만 유로의 지원을 발표함(European Commission, 2020.03.02). 유럽 연합은 이미 오래전부터 ‘미디어와 문화’ 분야의 발전을 위해 지원해왔으나, 이번 코로나19로 언론의 재정위기가 더욱 심각해지자 지원 규모를 확대한 것임. 아울러 코로나19 위기로 인해 언론의 광고 수익이 최대 80%까지 감소하자, 유럽 의회는 악화된 재정 상황이 언론의 감염병 관련 허위 정보 대응 및 검증된 정보 제공에 악영향을 미칠 것을 우려, 이 상황에 대처하기 위해 유럽 의회 문화위원회 위원들은 유럽위원회에 언론을 위한 긴급 지원 기금을 마련할 것을 요청한 상황임.

○ 이러한 긴급지원은 대체로 언론의 재정적 지원이나 언론인의 일자리 보전을 위한 방안으로 마련되었음. 그러나 이에 대한 비판도 존재함. 특히 프랑스의 전국언론인노조(Syndicat national des journalistes)는 정부의 신문에 대한 긴급지원이 너무나 구태의연한 방식이라며 비판에 나섬. 언론 지원은 언론의 독립성과 다원주의를 위한 것이어야 하고, 공적 자금은 사회적, 윤리적 요구 사항에 맞게 사용되어야 하는데, 이번 긴급 조치는 언젠가 다가올 종이신문의 쇄락을 조금 늦추는 정도에 그칠 뿐, 언론의 근본적 변화를 가져오지 못한다는 것임. 현 상황은 코로나19로 언론인들이 자신들의 유용성을 되찾고 사회적 유대를 재건하려는 시기이며, 언론의 불신을 벗어날 수 있는 최적의 시기 임에도 정부가 과거와 같은 방식의 언론지원을 고집한다면 언론의 미래는 어두울 수밖에 없다는 것임. 참고로 전국언론인노조는 정부가 연대 기반의 협동조합, 재단과 같은 비영리 형태의 연대적 기업 지위를 언론이 갖도록 도울 것을 요구하고 있음(Poupard, 2020.07.03).

◈ 국내 언론환경에 맞는 ‘여론 다양성 구현’과 ‘고품질 저널리즘’ 지원 정책 필요

○ 전 세계적으로 위축되고 있던 언론의 사회적 기능 유지를 위해, 시장의 자율 경쟁 보다는 국가의 공적 조정기능을 중시하는 프랑스, 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 오스트리아 등 유럽 국가들은 언론에 대한 직접지원 정책을 지속적으로 추진하고 있음.

○ 언론에 대한 정부의 지원은 신문제호 수의 감소, 구독부수의 감소에 따른 사회적 여론 다양성의 위축에 대응하기 위한 것임. 따라서 언론사 경영지원, 제작지원, 유통지원 등 기존 언론사의 사회적 위축에 대응하기 사업이 주를 이루고 있음. 이러한 지원방식은 기존 시장의 유지 및 소멸 지연을 하는 것에 불과하다는 비판과 더불어, 퀄리티 저널리즘과 같은 공익 저널리즘을 위한 지원이 집중되어야 한다는 주장들이 나오고 있음. 따라서 디지털 환경변화에 언론이 적응할 수 있도록 디지털 혁신을 지원하는 사업이 점차 확대되고 있음. 또한 미래의 언론환경에 대응하기 위한 연구/교육도 중요한 축을 이루고 있음.

○ 산업의 유지와 디지털 혁신이라는 두 가지 가치 추구는 언론의 사회적 기능을 위한 현재의 지속과 미래를 위한 변화 추구라는 의미를 지니고 있음.

○ 언론에 대한 직접지원을 대규모로 시행하고 있는 주요 국가들의 국민들이 평가하는 언론에 대한 신뢰도는 국가별로 차이를 보임. 국가별로 자국의 언론을 신뢰한다는 비율에서는 덴마크 46%, 노르웨이가 45%로 높은 비율을 보이고 있고, 스웨덴, 오스트리아가 38%, 프랑스가 23%, 한국이 21%로 프랑스와 한국이 낮은 비율을 보이고 있음.

○ 반면에 전체 응답자의 평균값(5점 만점)을 기준으로 보면 덴마크가 3.29점으로 가장 평균값이 높고, 프랑스가 2.71점으로 가장 평균값이 낮음. 즉, 가장 많은 언론지원 예산을 사용하는 프랑스가 자국민의 신뢰도 평가는 가장 낮은 것으로 나타나지만, 평균값의 통계적 특성을 고려하면 오스트리아, 스웨덴, 한국, 프랑스 언론에 대한 국민들의 신뢰 차이는 크다고 할 수 없음.

○ 여기서 신뢰도의 의미는 개별 국가 언론보도의 객관적인 수준차이라기 보다는 개별 국가 국민들이 언론에 대해 거는 기대, 언론보도에 대한 이해 및 비판능력, 역사성, 국민들의 시민의식 수준, 정치적 상황 등이 고려되는 만큼 매우 주관적인 지표로 평가되어야 함.

○ 해외 언론지원 정책의 함의를 국내 언론지원 정책에 참고하기 위해서는 국내 언론 환경의 특성을 고려해야함. 즉, 유가부수의 감소로 인한 구독시장 위축, 광고시장의 위축은 유럽과 동일한 구조로 진행되지만, 언론사의 규모는 오히려 급격히 증가하고 있고, 포털의 종합적 뉴스서비스로 인해 유료구독시장이 형성되지 못하고 있으며, 언론보도에 대한 자국민의 신뢰도는 여타 국가에 비해 낮은 상황임. 따라서 이러한 상황적 특수성을 고려하여 적절한 언론진흥 정책 추진이 필요하며 대략의 방향은 다음과 같이 정리될 수 있음.

첫째, 국내 언론지원 정책의 목적은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제1조에 따르면 언론의 자유 신장, 사회적 책임 강화, 민주적인 여론 형성에 기여로 요약됨. 민주적인 여론 형성과 관련해서는 여론 다양성의 구현이 구체적인 정책목적으로 설정될 수 있음. 유럽 국가들의 경우 신문 제호의 감소로 인해 신문 제호의 유지를 위한 경영지원이 유효한 정책으로 평가받을 수 있음. 하지만 국내 상황은 지속적인 신문 및 인터넷신문의 증가로 인해 제한된 광고시장에서 과당경쟁이 발생하고 있다고 평가받는 상황임. 따라서 언론사 제호의 다양성이 아닌, 여론의 다양성을 구현하기 위한 제도적인 보완 방법의 모색이 필요한 시점임. 이를 위해서는 민주적 여론 형성에 기여하는 여론 다양성은 어떤 것이며, 이를 증진할 수 있는 구체적 정책 방안은 무엇인지에 대한 사회적 합의 도출이 요구됨.

둘째, 국내 언론보도에 대한 국민의 신뢰도는 여타 국가에 비해 상대적으로 낮은 상황임. 따라서 국민들의 눈높이에 맞는 보도 품질의 향상을 위한 노력이 필요함. 프랑스와 스웨덴의 경우처럼 ‘고품질의 뉴스 생산’을 언론 지원 정책의 중요한 정책목표로 설정하고, 이를 구현할 수 있는 사업에 대한 적극적인 모색이 필요한 상황임. 이를 위한 사업 영역으로 교육/연구와 같은 간접적 지원방식도 필요하지만, 언론사들이 뉴스 취재 및 기사생산에 좀 더 많은 비용을 투자하여 고품질의 뉴스들이 생산될 수 있도록 직접적인 정책지원 사업이 필요하다고 판단됨. 즉, 탐사 저널리즘, 데이터 저널리즘, 솔루션 저널리즘, 참여 저널리즘 등 현 사회에서 필요하다고 평가되는 뉴스 생산방식을 언론사들이 적극적으로 수용할 수 있는 지원 사업 모색이 필요함.

셋째, 대부분의 국가들에서 언론 지원 정책의 방향으로 설정한 ‘디지털 혁신’ 사업기조의 확대가 필요함. 유럽 국가들에서도 언론사 경영지원, 유통지원의 경우 현 상황 유지를 위한 정책으로 평가받는 반면, ‘디지털 혁신’ 지원 사업은 미래를 위한 정책 지원 사업으로 평가되고 있음. 즉, 디지털 구독모델의 확산을 위한 혁신, 디지털 독자 분석을 위한 시스템 구축, 디지털 광고 모델 개발, 디지털 퍼스트에 맞는 독자 친화적 디지털 뉴스 콘텐츠 포맷 개발, SNS 플랫폼의 활용과 대안 마련 등을 통해 지면을 넘어선 생존전략 도출과 구현이 필요한 시점임. 이와 관련해서는 통합CMS 구축 지원사업, 뉴스 빅데이터 구축 운영사업 등 다양한 사업들이 운영되고 있지만, 개별 언론사가 추진하는 혁신추진 사업에 대한 지원 방안 확대도 필요한 시점임. 프랑스, 스웨덴, 노르웨이, 덴마크 등이 개별 언론사의 디지털 중심의 혁신 프로그램을 지원하고 있고, 구글과 페이스북도 동일한 프로그램을 운영하고 있음. 개별 언론사의 혁신지원을 개별사에 대한 지원으로 평가할 것이 아니라, 하나의 성공모델 도출이라는 관점에서 바라본다면, 혁신 모델의 자발적 확산을 유도해 낼 수 있는 좋은 접근법이라 평가됨.